La Batalla por el Gasto Público.

Luis Cordero Vega

Uno de los problemas centrales de la política pública en materia de tributación y gasto público es el rol que los sistemas le asignan al Gobierno, tras la figura del Presidente de la República, así como al Parlamento. La manera en que se distribuyen los poderes entre ambos explica la “política del gasto y la tributación”. Y el lugar elegido para esa discusión es el presupuesto.

La ley de presupuestos es reflejo del mecanismo de distribución de poderes públicos en una democracia y la manera como se producen los acuerdos institucionales. En síntesis, el presupuesto no puede ser entendido sino como el tipo de definición de un proceso en el cual participan un sinnúmero de actores relevantes (Rubin, 2000; Marcel, 1998).

En efecto, el presupuesto impone limitaciones legales al poder de los gobernantes en dos sentidos: a) estableciendo límites a las exacciones que dan origen a los ingresos fiscales (tributos); y b) disponiendo restricciones al gasto para el financiamiento de sus actividades. De esta manera otorga orden, regularidad y transparencia en el manejo de los asuntos públicos, generando acuerdos institucionales que definen el rol de los poderes públicos al interior del sistema , lo que a su vez define el modo en que se distribuyen los recursos y el grado de agregación de los presupuestos (Marcel, 1998).

Por otro lado, mediante el presupuesto se determinan el horizonte y las posibilidades de actuación de las actividades estatales, de manera que éste intervendrá directamente sobre las funciones y efectos de la actividad estatal, en el sentido de que al determinar el modo en que se diseña, aprueba y ejecuta el presupuesto, se resuelven en parte los efectos de esas funciones (Hacbart y Ramsey, 2002).

Desde este punto de vista, los acuerdos institucionales en torno al presupuesto, es decir, los roles que corresponden al Gobierno y al Congreso, se pueden apreciar en tres momentos: (a) en el diseño, (b) en la aprobación y (c) en la ejecución del presupuesto. Cómo se definen los roles en esas etapas, genera diversos acuerdos institucionales que tendrán efectos en el ejercicio de las competencias públicas.
Durante la etapa de diseño se dan relaciones entre las agencias y el gestor de la administración presupuestaria, que originan problemas de agente principal según el tipo de información disponible (Forrester, 2002). Así, las primeras tratarán de maximizar sus posiciones, solicitando la ampliación de sus presupuestos y disputando la importancia de sus políticas con otras agencias (Rubin, 2000; Marcel, 1998). Esto puede generar dos efectos: a) por un lado existirán asimetrías de información, y b) por el otro, se tendrá influencia en el tipo de presupuesto que se diseñe. Sin embargo, las relaciones entre estos sujetos tienen importancia para lograr acuerdos estables en el tiempo, dado que por la dinámica de la aprobación presupuestaria, la determinación de esa relación será anual.

En la etapa de aprobación, por su parte, se da probablemente el más significativo debate institucional. El Gobierno requiere de una ley para la determinación de sus gastos. El Congreso podrá tener roles más activos o más pasivos con competencias restringidas. Sin embargo, su participación en las decisiones presupuestarias asegura transparencia en la gestión financiera del sector público, permite la asignación clara de responsabilidades por el uso de los recursos públicos y garantiza el equilibrio de poderes (Marcel, 1998). Lo anterior es importante, además, ya que los parlamentarios operan como promotores de sectores y, en consecuencia, tienen interés en el tipo de gastos que se realizan, por la esperanza de que eso incida en su reelección (Nikasen, 1973). Por otro lado, en esta etapa es posible apreciar la solidez de un Gobierno, pues la batalla por los presupuestos públicos es un buen instante de discusión y de tensión política. La manera en que se aprueben los presupuestos, determinará la estabilidad de los acuerdos y, en definitiva, el impacto sobre la gobernabilidad fiscal.

De ahí que sea relevante el rol que le corresponde a las instituciones presupuestarias por la información de la cual disponen, lo que nuevamente puede generar una relación de agente principal (Forrester, 2002). Se afirma que la evidencia demuestra que se dan mejores resultados con institucionalidades presupuestarias jerarquizadas, concentradas en el Ejecutivo, que en los sistemas con decisiones más colegiadas (Marcel, 1998). Sin embargo, sin bien esta decisión puede servir a las finanzas públicas, también las puede desequilibrar si no se adoptan los debidos resguardos.

En la etapa de ejecución del Presupuesto, el Ejecutivo ejerce inevitablemente un rol protagónico ya que la regla general es que le corresponderá asignar los gastos públicos. La interrogante a resolver, es el rol que debe tener el Congreso durante esta etapa. Si la ley de presupuestos es una autorización específica, cada nueva modificación requerirá aprobación parlamentaria, lo que hará imposible la gestión del Gobierno. Por otra parte, si el Gobierno dispusiera de poderes discrecionales para cambiar partidas con implicancias sobre los montos totales, no tendría sentido la ley de presupuestos como mecanismo de control de la actividad del Ejecutivo.
Por estas razones, si bien la flexibilidad en la gestión presupuestaria resulta razonable, modificando partidas, estas competencias se pueden restringir por varias vías: (a) siendo detallistas en el contenido del presupuesto y (b) restringiendo los grados de libertad con los cuales se puede llevar a cabo la reasignación. En efecto, el presupuesto, al tener una estructura de ingresos y gastos, supone la existencia de cuentas separadas que en todo caso deben mantenerse equilibradas, de manera de evitar el exceso de gastos. Si bien se puede tener flexibilidad, ésta requiere ser expresa y debe adoptarse con los resguardos garantizados (Rubin, 2000). Si la flexibilidad implica autorización, ésta puede ser limitada con fines de supervisión.
De ahí que, por lo tanto, durante la ejecución del presupuesto lo relevante es reducir las asimetrías de información, entregando información permanente al Congreso acerca de la ejecución del gasto , garantizando los equilibrios al interior del presupuesto.

La aprobación del presupuesto es un acuerdo institucional que define relaciones consistentes en el tiempo, de manera que las actuaciones indebidas del Gobierno durante la ejecución comprometerán la estabilidad de los acuerdos futuros, por lo que el control, la transparencia y la información resultan claves durante esta etapa. De este modo, las herramientas que tiene el Congreso al efecto serán fundamentales. Existe cierto acuerdo en que una de las claves de los presupuestos públicos son los énfasis ex post, es decir, en el marco de los resultados obtenidos con la ejecución del presupuesto.

Como se indica (Marcel, 1998), un Ejecutivo dotado de gran autoridad para la gestión de los recursos públicos exige mayor responsabilidad y control para que esa autoridad se oriente al logro de los niveles de estabilidad; una mayor responsabilidad facilita la gestión financiera del sector público.