De la reforma del Estado al Estado en reformas.

Luis Cordero Vega.

Desde inicio de la década de los 90 se ha instalado entre nosotros la discusión sobre la reforma del Estado, sin perjuicio de las experiencias previas debidamente documentadas en la literatura. Durante más de 15 años esta reforma ha tenido diversas orientaciones y responsables. Durante el Gobierno de Aylwin las reformas se centraron en la Administración Regional y Local, así como el nacimiento del proyecto de reforma y modernización del Estado que se instaló en el Ministerio Secretaria General de la Presidencia. De esa etapa quedaron frustrados proyectos que mantienen tal categoría hasta el día de hoy como son los del Defensor del Ciudadano y del o contencioso administrativo.

El Gobierno de Frei Ruiz-Tagle consolidó la iniciativa, formalizó la institucionalidad responsable y se centró en los aspectos de gestión. Durante este período el eje central de la reforma estuvo en los temas asociados a gestión pública, tales como las evaluaciones por desempeño y la instauración del modelo de presupuestos por resultados. Estos énfasis se tradujeron en que la responsabilidad institucional del proyecto de reforma se fue trasladando progresivamente hacia el Ministerio de Hacienda y especialmente a la Dipres. Sin embargo, la gran reforma del Estado, no registrada como tal desde el punto de vista teórico, fue el diseño del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal, que dado sus resultados es una de las reformas más exitosas implementadas hasta ahora.

El Gobierno de Lagos se impuso una meta ambiciosa y fue convertir la “reforma del Estado” en una de carácter sustantiva. El eje de esta administración se centró, por lo menos en su propuesta, en los aspectos asociados a gobierno electrónico, empleo público, transparencia y diseños institucionales. Por diversas razones, que no desarrollaremos acá, durante esta administración los resultados profundizaron los éxitos en gestión. Compras públicas y nuevo trato, con el establecimiento del sistema de alta dirección pública, fueron los resultados más evidentes, lo que se tradujo en que el eje del proceso de reforma del Estado quedara finalmente en manos del Ministerio de Hacienda, transformando la actividad de la Segpres en una meramente adjetiva. En este escenario la Ley de Procedimiento Administrativo fue un accidente. Esencialmente porque tal como se sabe el proyecto original del gobierno (seis artículos) estaba destinado a “eliminar los lomos de toro” y fue en el Senado, en el marco de los acuerdos de modernización de enero de 2003, en donde pasó a ser una ley de garantías para los ciudadanos. Por último, desde el punto de vista de los diseños institucionales la reforma a la autoridad sanitaria, probó un modelo de gestión pública asociado a prestaciones que no respondió a uno general de intervención pública.

Pero ¿por qué importa esta discusión hoy? Por dos motivos: el primero es que la Administración chilena, utilizando una alegoría del Prof. Pantoja, no tiene domicilio conocido dado que nadie tiene una responsabilidad clara sobre su conjunto, más allá de la meramente presupuestaria; la segunda, porque los escenarios próximos a los cuales se enfrentará Chile (OCDE principalmente) estresarán fuertemente nuestra Administración.

En efecto, hoy prácticamente todos los sectores de la Administración Pública están sujetas a procesos de reforma institucional de diferente entidad. Para comenzar hoy se encuentra en trámite dos nuevas superintendencias (OOPP y Educación), reestructuración de algunos sectores (Defensa nacional, Educación y Gobiernos regionales), creación de nuevos organismos (Derechos humanos, transparencia, defensor del ciudadano, propiedad intelectual, autoridad metropolitana de transportes y seguridad pública). Además, los siguientes Ministerios tienen agendas de reformas: OOPP (rediseño), Economía (rediseño y turismo), Agricultura (Agroalimentaria), Energía (rediseño), Medio Ambiente (rediseño), Transportes y Telecomunicaciones (Superintendencia de telecomunicaciones), Bienes Nacionales y Cultura (institucionalidad patrimonial), Relaciones Exteriores (personal y gestión económica), Justicia (Asistencia legal) y Trabajo (previsión social), sólo de los que conocemos hasta ahora. Lo lamentable de todo esto es que los rediseños, reformas y creaciones de agencias han quedado en manos de cada sector sin un criterio integrador, salvo el que dará la Dipres cuando conozca de los anteproyectos, pero con un sesgo esperado. Esta gran dispersión de iniciativas genera por razones obvias altos costos sociales, por la pretensión de innovación que cada sector pretende en busca de flexibilidad.

Por otro lado, la invitación de Chile a integrar la OCDE cambiará la manera de enfrentar muchos problemas, con indiferencia del tiempo que lleve el ingreso efectivo. El país ha sentido la rigurosidad en dos ámbitos en donde ha existido evaluación: medio ambiente y desempeño económico. Sin embargo, el impacto mayor será en la sección asociada a reforma regulatoria, en donde desde ya debiésemos tener algún nivel de preocupación. Desde 1995 los países OCDE han establecido un conjunto de recomendaciones para la reforma regulatoria, que no sólo está enfocada en la denominada regulación económica, sino también en la social y administrativa. Estas recomendaciones han derivado en el programa de mejora regulatoria. Esto significa: tener claridad en cada caso de los objetivos regulatorios, evaluar los impactos de cada regulación (sociales y económicos) y el sometimiento a procedimientos claros y transparentes. Esto ha generado un conjunto de regímenes institucionales a cargo de la evaluación regulatoria en términos integrados. En efecto, en Australia la Office of Best Practice Regulatory (2006), en Canadá la Regulatory Affairs Sector (1997), Holanda la Inspectorate of Law Assesment (1985), Reino Unido la Regulatory Impact Unit (1985), en Estados Unidos la Office of Information and Regulatory Affairs (1980), en México la Comisión Federal de Mejora Regulatoria ( 2000), por nombrar algunos ejemplos.

Resulta evidente, necesario y urgente que la Administración chilena tenga domicilio conocido que permita encarar los procesos de reforma del Estado de manera razonable e integrada. La actual situación es insostenible por los costos que genera, sobre todo por la gran dispersión institucional y de responsabilidades, lo que adicionando a las competencias regulatorias (económicas, sociales y administrativas), da origen y seguirá generando un costo social que finalmente afecta la calidad de los derechos de los ciudadanos.